龙卫球：互联网金融监管的保守性与开放性
文 | 龙卫球
来源 | 军都夫子的法律博客
主持人好，各位同仁，各位朋友好！
没有想到今天来了这么多听众，应该也来了不少记者，本来以为是闭门会议，10几个人参加，没想到这么多人参加。看起来，今天的话题很有意义，格外受到关注。我们今天讨论的是互联网金融监管破局的问题，重点是要盘点刚刚由十部委联合出台的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》。
互联网金融发展到今天，迫切需要规范，虽然目前规范最后以一个指导意见的方式出台了，但仍然是一种规范表达，对于规范这样一个需求在今天算是到位了。
金融市场和制度发展的关系，在历史上通常来说，都是金融或者是金融方式的创新发展，总是走在制度创新前面。从国际市场来看，先是有金融业务创新，然后才有制度创新，从早期的银行发展，到后来的证券、保险再到信托都是这样的过程。
不过，我们国家金融制度发展在过去一个时期体现了另外一种特点，不是先有很长时间的金融创新或者金融业务创新，然后制度跟上。50年代开始，我们采取的是一个顶层设计的发展路径，不管是经济发展还是制度供给都是计划性的安排。
到了79年以后，我们开始进行市场经济改制或者走向改革开放，从那个时候开始，我们的经济发展和经济制度发展有很大的创新性、开放性。但是，在金融领域我们还是保持着一定的保守性，我们对于金融问题看的很重，因此管制严重，采取了一条基本上由政府设计前行的路子。特别是在金融制度供给上，我们并不是完全按照市场的方式通过鼓励市场创新的自发推动来解决这个问题。这个我们可以理解，有一个对于金融市场的认识和掌控的过渡性在这里。
但是，到了90年代以后，我们在金融方面也开始渐进展开市场化，制度上也更加具有开放性，从《商业银行法》到《证券法》、《保险法》、《信托法》等等，加速了金融制度供给的市场化进程。互联网金融在十年前突然自动发展起来，所以，这一次的指导意见也属于一次由金融市场呼唤而来的制度供给，虽然还只是一种规范性文件。
那么，该怎么看待《指导意见》的意义呢？
第一点，我想，大家都应该看到《指导意义》具有的积极意义，它对我们现在正在发展的互联网金融进行了一次较为系统的规范指引。
该指导意见的制定，是建立在很长一段时间的政策研究基础上的，属于一次比较严肃而慎重的规范决断。分三部分20条。总体上，符合我们国家目前金融管理体制的特点。
第一部分是鼓励和支持，支持互联网金融创新。这是这个文件最值得肯定的。十八大以后就有这样一个趋势，即鼓励和支持互联网创新发展，特别是今年两会以后，互联网金融创新受到政府负责人的支持。最近，李克强总理还推出“大众创业、万众创新”的新理念。第一部分形成了6条关于鼓励和支持的提法，都是非常的好，特别是体现了一种鼓励不断发展和创新的方向和态度。
第二部分是监管。主要是对于监管体制的规定，从监管原则到监管分工，特别是分类监管确立起来了。一行三会，出来分工监管互联网金融，中国人民银行监管哪一个部分，银监会、证监会、保监会各监管哪一部分，都是说清楚了。过去谈到的P2P该由谁监管，第三方支付该谁来监管，众筹该谁来监管，现在清楚了。
第三部分，是市场秩序规范问题，也是秩序监管。前面是业务监管，这部分是秩序监管。从13条到20条，有行业层面的，也有消费者权益保护层面的（过去金融消费者的保护意识是一直欠缺的，更不要说互联网金融消费者），也有关于网络信息安全方面的特殊监管，当然还有非常重要的行业自律等等。
这三大块20条，总体构成了一个比较严密的规范的系统，技术层面和价值层面都有体现，特别第一部分明确强调鼓励和支持创新。
第二点，我也想谈一下，就是我也觉得这个指导意见依旧具有一定的保守性。
对于互联网金融这个新生事物，指导意见似乎还没有完全拥抱，开放性还不够。在今年的APEC金融论坛上，我曾经谈过金融创新和金融制度供给的关系问题，记得当时对于互联网领域的金融制度创新提出了一些看法。当时，讲的主要就是要政府有开放性思维，要多做出一些更具开放性、合理性的制度供给。
指导意见出台以后，我看到了很多评论报道。一些比较强大的互联网金融企业，特别是与传统金融机构结合比较好的那些，通常给出非常积极的评价，认为这对于他们是一个很利好的消息。但是，我也看到了有一部分互联网金融企业，特别是P2P行业的，他们对于指导意见感觉整体上似乎不是太好。有的甚至认为，指导意见把P2P领域做的一些重要创新拿掉了，对于P2P的创新发展理解不够，支持不够。
我完全理解这种抱怨，因为从指导意见有关规定来看，确实没有肯定这种创新必要，而是站在了略显保守的立场上，对互联网金融未来独立化发展构成某种制约。此次指导意见在定位上，是站在互联网企业和金融结合这个角度的。虽然没有片面站在传统金融或者金融这种简单立场，对于互联网金融采取敌视或者简单限制，但是，本身也没有站到互联网金融独立发展的立场，进行大胆拥抱。
表面上看，折中没有什么不对。但是，仔细品味，你会发现，这种中间立场，其实是一种偏向传统金融机构的立场，具有一定的保守性，是开放不足、保守有余。
为什么开放不足保守有余呢？最重要的是并没有把互联网金融，当作一种具有相对独立的业务形态来对待，而是采取了旧瓶装新酒的办法。比如说确立的这个分业监管，一行三会这种体系，就是旧瓶子。将互联网金融拆解，纳入这个旧体系里面去进行监管，这怎么算是开放呢。只能说明对互联网金融是否具备独立性或者相对独立性，打了一个大大的问号。
互联网金融兴起以后，管理部门和传统金融机构一直有一个疑问，就是互联网金融到底是会发展为一种新的金融形态还是只是金融互联网化而已呢？指导意见虽然不算盖棺定论，但是通过给出一个旧的监管框架，这本身不能不说是一种有“金融互联网化”嫌疑的回答。特别是，将第三方支付平台的客户资金统统纳入银行存管等等这些规定。
那么，互联网金融应该如何定位呢?我个人浅见，互联网金融不能等于金融互联网化，互联网金融的内涵在不断发展着，越来越突破简单的金融互联网化这个简单特点。互联网金融是依赖互联网技术的发展而来的，所以肯定有很大一部分意义是技术性的，但是，不能因此将互联网金融等同金融互联网化。金融互联网化，是通过互联网技术的应用，提升了金融的技术品质。但是，互联网金融很大一部分，不是一个简单的互联网技术化问题，而是一种金融业务创新的问题，或者至少是产品、服务、管理创新的问题。
这里随带提一下，混合金融的创新问题。我们看到，金融领域正在经历着从分业经营到混业经营的发展，随着经济复杂化，资本市场复杂化，金融本身越来越走向一种界限融合或跨界发展。单纯的分业金融，更容易实现安全、清晰管理，但是，现在的社会复杂到这种程度，经济领域很多的产品，很多的服务，甚至到业务已经发生了巨大的变化。这使得单纯的分业金融早就不敷使用，而是要求不同的金融业务加剧互相交叉合作，追求多种功能的需求，利用不同形式的优势，避免某些不必要的缺点，从而催生一些新的有效形态。这就是混和金融的背景。这种混合金融，就像国际化的混血儿一样，需要我们平等接纳，而不是简单区隔。在我们的世界，国际化情况下会出现越来越多的混血儿，这种情况下再简单区分黄种人、白种人或者黑种人就意义不大，最好是学会使用更宽的人类概念也加以揽括，这才是关键。
互联网金融，它还不只是为混合金融发展带来契机这么简单。混合金融在过去的条件下，创造起来比较困难，但是在互联网条件下，却有了更多际遇。但是，互联网金融更有着自身独立的意义，在兼顾金融安全的前提下，它本身具有无限的可能性。人们根据需要，可以利用互联网平台，不断发展出属于自己时代的金融创新形态、业态。所以，指导意见虽然对于互联网金融赋予了某种意义的法律政策承认，但是这种承认更多与传统金融意识相连，或多或少是站在传统金融互联网化的角度对于互联网金融产品、服务、管理创新的某种认可。指导意见对于互联网金融的独立性，采取了比较谨慎的态度，尤其是对互联网金融的产品、服务、管理创新乃至业务创新方面的独特价值，还没有达到完全接纳的程度。
第三点，我想专门谈一下我比较关注的P2P问题，包括文件上说的个体网贷、小额贷款。
这些年，我参加了不少P2P领域的会议，对于它们存在的问题比较了解，也为这些存在的问题而忧虑。但是，我对于P2P更多的是积极的看法，希望大家对它们有更多同情的理解，能够更好把握它们所具有的特殊价值。
此次《指导意见》出台，其中第8条给P2P进行了定位，将P2P纳入到普通的合同法、民法和相关的司法解释所规范的信息中介这个名分之下，我想这种简单化定位会给P2P实践带来金融领域创新的困惑。尽管意见也提到平台问题，但是这一定性使得平台本身被大大淡化了。
实践中，因为现实制度障碍，P2P走了中介的路线，却又因为现实需求，P2P不断突出中介路线，进行自己的改造，通过征信，通过借用担保，通过保本保息来保障和扩展自己的经营机会。P2P远远超出了一般信息中介。一些P2P企业为了建立自己的信用，开始是做100%担保，后来又有100%保本保息，以此强化自己的核心竞争力。这些做法早就超出了简单的信息中介，和一般的信息中介不是一回事，成为金融信用中介甚至某种意义的金融交易和服务。我们从另一方面也看到，广大客户包括中小企业、微小企业、金融投资者、消费者很受用，普遍欢迎，因为这种模式满足了他们的特殊需求。P2P在很大程度上成为互联网技术条件下的一种普惠金融，通过各种变异在补我们传统的金融特别是银行业的普惠不足之缺。有的企业做的很成功，有的做的不成功。
我觉得，存在一个更深远的考量必要，而不是现在这样简单把它归到只能够做一般化的信息中介概念就完了。我们在金融领域需要创新，某种意义上很多形式应该是特殊化的，和一般民法不一样，和一般合同不一样。P2P就是这样的一种特殊化创新，它应该适应互联网平台的技术特点，适应中国普惠金融的强劲需求，在能够确保金融安全的情况下，进行灵活设计，包括从义务上来说，增加更多的义务，比如风险审查义务、风险控制义务，包括从策略上来说，进行增信服务，等等。有的不仅是特殊化构造，可能构成了一种新型独立业务的确立。在这种情况下，我们要思考这种变异是合理还是不合理，是有必要还是没有必要。P2P有的构造，复杂到实际不仅已经脱离了民法上面一般信息中介，而且也不能说是一种金融信用中介，而是往这个方面发展，成为一种新的业务形式。在这种情况下，如果它是合理的，我们就应该引导、承认。我们制度供给有时候需要超前，这样的制度供给才可能是更完美的。一些经验表明，人们最后往往发现，原先市场上面那些“非法”到后来却被证明是“合法”的。所以，不能轻易扼杀可能“合法”的那些P2P创新。
互联网金融本身蕴涵着巨大的未来力量。我们国家和目前美国最为接近的产业领域，据说是互联网领域，互联网企业的全球十大我们就有四个，全球前三十我们就有十二个，在这种情况下我们更要用开放的心态对待互联网之中的金融创新，以更加深思熟虑的方法使之得到充分发展。总体上，指导意见是积极的，也是非常必要和及时的，势必给互联网金融规范在未来一段时间会发挥积极的作用，但是也必须看到，它应该是权宜之计的，还存在必须加以正视的不必要的一些谨慎和保守。希望不久将来，这些问题会得到圆满解决。
补充发言：最后我再总结一下。我觉得对于指导意见，刚刚戴根有局长分享的特别好，他提到要看到这只是一个指导意见，所以本身有不确定性、开放性。我个人赞成这种见解。但是，我对于互联网金融在发展定位上还是有一些自己的坚持。互联网金融是整个金融里面一个新的点，互联网+金融，不是简单的金融互联网化，而是一种金融的新发展、新机遇。这一次指导意见虽然注意了互联网企业和金融的连接，但是更多是在金融互联网化的意识上做的连接，而没有接纳互联网金融本身的独立性和未来趋势。刚刚企业家也抱怨这一点，非常值得关注。我们应该关注的是，互联网金融本身应不应当、可不可以作为相对独立的业态来被规范。指导意见酝酿了很长时间出台，但是可惜最后还是回到现有体制里面找办法，从一行三会的监管体制出发，来套取对互联网金融的监管。但是，这样会不会对于我们互联网金融相对独立性的发展空间造成一定的压抑呢？回答是肯定的。
这里还是以P2P为例。它是不是就是一个信息中介呢？我们以银行业为例，来说明一下P2P在中国的独特价值。中国的银行开始都是国营大银行，改制后成为大型商业银行，后来有了政策银行，但都是高大上，虽然在90年代后期发展了不少地方银行、民营银行，但是并没有面向草根阶层铺开，也无法铺开，因为实体成本太高，限制也多，这就导致极大的金融普惠之不足。比较起来，美国的银行，大中小到处都是，完全开放化经营，加上信用公司的极大发展，金融普惠程度很高。所以，在互联网技术发展起来之后，P2P在中国的发展与美国完全不可同日而语，它以广泛需求的民间借贷为基础，通过网络平台再造，构建出复杂的各种形态来。由于制度限制，P2P在法律形式上不能突破信息中介的定位，但是强劲的普惠金融即民间借贷、小额借贷需求，却又驱使其不断地变异，于是变成了现在的复杂多样的P2P经营架构。实际上达到的效果呢？就是一定程度起到了普惠银行的效果。
P2P用互联网+的这种方式，而不是采取中小银行、小银行发展的实体方式，缓解了我国现实中的金融普惠问题，甚至具有更加便利的效果。但是，如果让它完全回归到信息中介呢？显然，不能解决问题。所以，我在想呢，这就好比中国现在的民航业，客运也好，货运也好，都是大的运输，想要真正满足大量的微小规模的民用航空需求，就必须大力发展通用航空不可。通航怎么发展？就是要在3000米以下进行低空开放。我们的互联网金融就像这个3000米以下的低空开放，实际上也是这样一个问题。在传统的金融板块里面，普惠金融是解决不了的，特殊的新型金融需求也是解决不了的，所以我们需要互联网金融往这个方向发展，往“普惠金融”这个方向发展，当然也往互联网条件下的“新型金融”的方向发展。
刚刚还讲到监管体制问题，传统金融多是从机构监管、业务监管、秩序监管多个角度进行的。互联网金融中的普惠金融显然不应该这样。一方面，应该针对其互联网技术的特点，引入一些相关特殊机制；另外一方面，则从通常的监管来讲，应该更简单一些。其中，机构监管、业务监管最应该简化，但是秩序监管中则要更加关注交易公平和消费者保护这两个点。
法律博客
www.fyfz.cn法律人的精神家园
法律博客QQ群：164767747
加入法律博客微信群及沟通协调
请加小编个人微信lkhlky